日前，国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，该办法再次明确上访者不许越级上访，同时对信访机构和其他行政机关处理信访事宜提出程序和时限的要求，这也是国家信访局首次出台专门文件，规范信访事项受理程序。
应当说，围绕信访制度施行过程中所存在的诸项问题，最近一年多的改革步子并不慢。中共十八届三中全会决议中提出，健全及时就地解决群众合理诉求机制，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。而在此前后，施行多年的信访大排名被取消，在一定程度上对积重难返的截访困局有破解的尝试。长期的信访攻防战之中，访民的期待在提高，但现有权力架构之下，信访机构无法完全满足和解决，信访困局的解套，需要官民双方的努力。
“不受理越级信访事项”，这个媒体归纳出的政策焦点，准确的表述则是“对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理”。《信访条例》第16条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。由此可见，面对同一信访事由，《信访条例》为信访人提供了“有权处理的本级或上一级机关”这两个接访对象。准确地说，所谓越级信访不受理，是指越过法定初始接访的两级主体而向更上级机关走访的行为。
引导公民逐级反映信访事由，尽可能地将矛盾化解在当地，这样的制度初衷并非不可理解。而从根本上解决信访制度本身存在的难题，需要首先厘清的是，越级信访为什么会存在。上访、接访乃至截访，这一连串中国景观的存在，其现实基础在于公民对行政权力的崇拜，即便不信任基层政府，也相信“中央有青天”。而行政权力介入下的纠纷解决机制，本身只是社会矛盾化解的出口之一。是故，不主张越级上访的制度目标，包括了重新建立对地方各级政府、人大、法院等的信赖，尤其是树立司法对社会纠纷公正裁量的权威，这要比简单地断掉越级信访的念想，要难得多，也重要得多。
事实上，不少信访事由(甚至是经年无法化解的信访矛盾)本身，事情并不大，比如对村干部、乡镇干部在具体事务中的不满，是否能够通过落实农村基层民主制度、通过村民自治的常态运转来及时解决。再比如形形色色的民告官事由，是否能够通过普通的行政诉讼程序、借由司法的公正裁量得以解决。纾解越级信访的困局，从本质上说，还是要从总量上消减信访案件、多元化解社会矛盾上努力。公民对基层政府部门、具体办事人员在具体事件中的不满，必须要能顺利地在所在地法院立得了案，经由严格法定程序、排除外在干扰的司法审判能获得及时正义，不仅越级信访不再是问题，信访矛盾的愈演愈烈也将从根本上得以有效化解。
这些年来的信访困局，很大程度上是在社会纠纷经年积累的大背景下，社会治理思路的窄化和异化导致的。政府对小问题的不作为，本身也累加成为信访事由的一部分。再加上截访，很多因截访而诱发的恶性案件，从一开始就包含了对公民越级上访的暴力化应对。需要明确和强调的是，越级信访事项不再受理，并不意味着可以直接对越级上访的公民采取强制手段，也不意味着越级上访就成为需要地方政府动用强力去打击、惩罚的违法行为。此前曝出的河南多地建所谓“非正常上访训诫教育中心”，对公民“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”的行为，同样需要大力度的查处，从根本上杜绝。
解决信访困局，更多的努力应放在信访之外。包括对基层民主制度的理顺和激活，各级人大、司法机关对相关事务的专业、及时应对，地方权力可以在横向遭遇强有力的制衡与监督机制，同时还有赖地方治理思路的现代化转型。
（原标题：[社论]信访制度大改革，越级上访难题待解）
